tor 11 nov 2021, 21:41#734706
Anmälan mot Skogsstyrelsen och Kammarkollegiet
.
Inledning
Norra Skog är en ekonomisk förening som ägs av 27 000 medlemmar med ett samlat skogsinnehav på drygt 2,1 miljoner hektar skogsmark i Norrbotten, Västerbotten, Lappland, Ångermanland, Medelpad och Jämtland. Koncernen omsatte totalt 4,7 miljarder kronor år 2020.
Norra Skog anmäler härmed myndigheterna Skogsstyrelsen och Kammarkollegiet med anledning av deras agerande i processerna gällande ersättningsrätt för de fastighetsägare som med hänvisning till 18 § skogsvårdslagen nekats tillstånd till avverkning av fjällnära skog.
När myndigheter inte följer gällande lagstiftning och driver enskilda skogsägare till domstol med invändningar som saknar substans och skapar omfattande osäkerhet om den grundlagsstadgade rätten att bruka sin mark och rätten till ersättning om man med stöd av lag nekas brukande är det angeläget att detta tillrättavisas.
Norra Skog begär att JK granskar myndigheternas agerande och klargör om det är förenligt med grundläggande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet. Kort sagt: Är det så här det ska få gå till?
Bakgrund
Enligt 15 § skogsvårdslagen (SVL) krävs tillstånd från Skogsstyrelsen för att avverkning i fjällnära skog ska få ske. Detta till skillnad från skog som inte är fjällnära där det är tillräckligt med en avverkningsanmälan följt av en 6 veckors väntetid där Skogsstyrelsen har möjlighet till tillsyn innan avverkningen påbörjas.
Enligt 18 § SVL får tillstånd inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården.
Enligt 19 § SVL gäller ett antal uppräknade bestämmelser i miljöbalken för rätten till ersättning till följd av ett beslut enligt 18 §, i korthet samma bestämmelser som ersättning vid bildande av naturreservat.
Enligt 35 § skogsvårdsförordningen ska Skogsstyrelsen i ärende om ersättning eller inlösen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller fordrar inlösen av fastighet.
Under lång tid nekade inte Skogsstyrelsen sökta avverkningstillstånd inom fjällnära skog, utan bevarandeintressen tillgodosågs istället genom reservatsbildningar. Under år 2015 började
Skogsstyrelsen att avslå ansökningar om tillstånd. Efter dessa avslag började samma
myndighet, helt i enlighet med lagstiftarens instruktioner, att utreda och föreslå ersättning för intrånget och ersättningserbjudanden skickades ut till berörda fastighetsägare.
Innan fastighetsägarna hann acceptera dessa ersättningserbjudanden skickade dock Skogsstyrelsen ut meddelande om att myndigheten ”beslutat att tills vidare stoppa all utbetalning av intrångsersättning där tillstånd till avverkning inom fjällnära skog nekats.”
Skogsstyrelsen meddelade istället att myndigheten avsåg att utreda frågan innan några överenskommelser träffades och hänvisade de enskilda att inom ett år från att beslutet vann laga kraft väcka talan mot staten i mark- och miljödomstolen.
Skogsstyrelsen har härigenom innan processerna inleddes uttryckligen och medvetet valt att inte följa gällande lagstiftning, exempelvis genom att:
- Förneka tillämpligheten av 19 § skogsvårdslagen som uttryckligen stadgar en rätt till ersättning om tillstånd nekas,
- Inte tillämpa 35 § skogsvårdsförordningen, som anger att i ärende om ersättning eller inlösen enligt 19 § skogsvårdslagen skall Skogsstyrelsen på statens vägnar söka träffa uppgörelse med sakägare som gör anspråk på ersättning, och
- Först lämna ett ersättningserbjudande till drabbade fastighetsägare för att därefter ensidigt återkalla erbjudandet och hänvisa enskilda till att väcka talan mot staten för att få ersättningsrätten prövad.
Vad som föranlett detta ställningstagande hos myndigheten, vilket underlag som fanns och vilka analyser som gjordes i förhållande till uttryckliga lagstadganden om ersättningsrätt bör ingå i JK:s utredning.
Agerandet under processerna
Sedan talan väckts har Kammarkollegiet företrätt staten i domstol, i samarbete med Skogsstyrelsen. Under denna tid är myndigheterna enligt Norra Skogs uppfattning gemensamt ansvariga för agerandet.
Statens inställning i målen var att ersättningsskyldighet helt bestreds. I andra hand vitsordades en tidsbegränsad ersättning baserad på en fem- eller femtonårsperiod, enligt en av myndigheterna framtagen egen ersättningsmodell som saknade stöd i lagstiftning och praxis. I sista hand vitsordades intrångsersättning med vissa belopp, med sådana villkor och förbehåll att vitsordandet blev svårtillämpat i praktiken (av mark- och miljödomstolen beskrivet som ”problematiskt”). Vidare gjordes invändningar om vilken areal som skulle kunna ersättas.
I processerna har myndigheterna agerat osakligt och med bortseende från gällande lagstiftning för att pröva varje upptänkligt kryphål för att undkomma ersättningsskyldighet. Myndigheterna har i processerna bl.a.:
- Påstått att 19 § skogsvårdslagen om ersättningsrätt inte skulle vara tillämplig då beslut enligt 18 § skogsvårdslagen inte omnämns i 31 kap. 4 § MB,
- Påstått att tillståndskravet i 15 § SVL egentligen utgör ett förbud som omöjliggör ersättning för nekade avverkningstillstånd, trots att uttrycklig ersättningsrätt stadgats i 19 § SVL.
- Påstått att pågående markanvändning av skogsfastigheterna inte varit skogsbruk, utan att ens kunna komma med ett påstående om vad det istället skulle vara,
- Påstått att någon ersättningsgill skada inte uppkommit när tillstånd nekades, då Skogsstyrelsens registrering av nyckelbiotop (vilket i Skogsutredningen SOU 2020:73 befunnits sakna lagstöd) i realiteten redan gjort området värdelöst och det därmed inte uppkom någon ytterligare värdeminskning genom beslutet,
- Påstått att någon ersättningsgill skada på marknadsvärdet alls inte uppkommit då beslutet ”bara” riktar sig mot den som är fastighetsägare och inte mot någon senare ägare till fastigheten,
- Påstått att drabbade fastighetsägare skulle vara skyldiga att reducera skadan av nekade avverkningstillstånd genom att istället genom gallring göra uttag ur skogen, vilket uppenbart skulle skada de naturvärden som det nekade tillståndet avsett att skydda,
- Hävdat att enskilda inte ska få ersättning för hela den areal där tillstånd nekats, trots att tillstånd inte avslagits med hänvisning till 18 a § SVL och omständigheterna i verkligheten var så att det var Skogsstyrelsen som uppmanat de enskilda, som hade gjort en mer begränsad ansökan, att ansöka om ett större område för att pröva frågan i ett sammanhang,
- Sökt driva en tes om att den svenska expropriationslagens bestämmelser om intrångsersättning respektive ett 25-procentigt påslag strider mot EU-rätten, vilket avhandlats och avfärdats i förarbetena till ExprL och i denna fråga begärt att mark- och miljödomstolen ska inhämta förhandsavgörande i fråga om svensk lagstiftning är förenlig med EU-rätten (vilket avslogs av mark- och miljödomstolen),
- Påstått att ett 40-procentigt avdrag på den enligt normal praxis beräknade intrångsersättningen ska ske utan att presentera några rättsliga grunder eller rationella argument för detta annat än att det i ett annat mål inte ansågs bevisat att skadan uppgick till där yrkat belopp, samt
- Åberopat bevisning och syn i målen för att styrka att det föreligger höga naturvärden till stöd för en tes om att detta innebär att fastighetsägarna inte ska få någon ersättning, trots att det är dessa naturvärden som redan inneburit att tillstånd nekats och ska ersättas enligt gällande lagstiftning,
Allmänt har processerna förts på ett sätt som inte varit ägnat att sakligt klargöra de rättsliga frågor som sägs ha föranlett prövningen, utan genom oklara, svepande och dåligt grundlagda påståenden sökt varje slags möjlighet att undslippa ersättningsskyldighet för staten.
Om de olika framförda skälen emot ersättningsskyldighet har varit förankrade hos beslutsfattare hos myndigheter eller om det har varit ett fritt agerande från enskilda tjänstemän som velat få sina idéer testade rättsligt på bekostnad av enskilda medborgare är okänt och bör ingå i JK:s frågeställningar till myndigheterna.
Skogsstyrelsens egen utredning
Skogsstyrelsen har på eget initiativ låtit Advokatfirman Åberg & Co genomföra en granskning av de egna argumenten i processerna. Advokatfirmans utredning presenterades den 19 december 2017, innan något mål hunnit avgöras i mark- och miljödomstol. Utredningen utmynnade i samma ställningstaganden som fastighetsägarna gjorde gällande. Bland annat framgår av utredningen att:
- Pågående markanvändning för skogsfastigheter ska anses vara skogsbruk, om inte särskilda omständigheter talar emot det. I utredningen nämns bl.a. att det framstår som främmande att hävda att ”avverkning” är en verksamhet i sig, utan att det tvärtom bör ses som en del av ett modernt skogsbruk och avverkningen ska anses ingå som en omständighet tillsammans med andra omständigheter vid en samlad bedömning av vad som är pågående verksamhet.
- Tillståndsplikt för avverkningar av fjällnära skog innebär inte att avverkningar ska betraktas som förbjudna, då ett beviljat tillstånd inte medför någon ändrad markanvändning.
- Beslut att neka avverkning bör som utgångspunkt alltid kvalificeras att innebära ett avsevärt försvårande, eftersom resultatet är att någon avverkning inte får vidtas.
- Ersättning ska betalas ut på en gång och ersättningen ska som utgångspunkt avse intrångsersättning.
- Det finns en ersättningsrätt som följer av lag vid nekade avverkningstillstånd, det är ingen förutsättning för ersättning att marken ska omfattas av något områdesskydd enligt miljöbalken.
- Ersättningen utgör inte något otillåtet statsstöd.
Trots det tydliga resultatet av denna utredning, som Skogsstyrelsen tidigare hänvisat till behovet av och som kostat myndigheten 400 000 kr, vidhölls invändningarna mot ersättningsskyldighet. Allt för att tvinga enskilda som drabbats av intrång att fortsätta processen i domstol.
Utredningen bifogas.
Resultatet av MÖD:s prövning
Domarna från mark- och miljödomstolen och mark- och miljööverdomstolen i ett av målen, M 1734-19, bifogas.
Mark- och miljööverdomstolen har i korthet konstaterat att:
- Det är uppenbart att 19 § SVL innebär att beslut om nekat avverkningstillstånd enligt 18 § SVL ska ge rätt till ersättning på samma sätt som beslut om områdesskydd etc. som räknas upp I 31 kap. 4 § M,
- Pågående markanvändning är skogsbruk,
- Ersättningen enligt 19 § SVL ska utgå som intrångsersättning,
- Ersättning ska betalas för hela arealen (och kritiserar staten för att det är ”något oklart” varför inställningen om förutsättningarna för att utge ersättning senare reviderats),
- Det inte finns anledning till något generellt avdrag på 40 procent,
- Det inte finns stöd i utredningen för att det skulle vara möjligt att begränsa skadan genom gallring eller blädning, utan att det mesta tvärtom talar för att det inte heller skulle tillåtas i området samt att kostnaderna för sådana åtgärder skulle vara så höga att avverkning med dessa metoder knappast skulle generera något ekonomiskt överskott.
Kostnader Myndigheternas agerande har inneburit omfattande rättegångskostnader för enskilda fastighetsägare, som slutligen landat på staten att ersätta. De fem mål som avgjordes i MÖD kostade nära 1,2 miljoner kronor förutom statens egna kostnader för ombud och utredningar. Som nämnts tidigare kostade Skogsstyrelsens utredningsuppdrag till advokatfirman 400 000 kr och utredningsresultatet, som gick i linje med domstolens avgöranden, bortsågs helt ifrån.
En dom från mark- och miljödomstolen i Östersund, mål M 2866-16, bifogas också till belysande av statens agerande i det målet som ledde fram till att rättegångskostnadsfrågan prövades och ersättning för kärandens kostnader på totalt 263 690 kr dömts ut.
Utöver dessa ärenden finns ett stort antal ytterligare domar där enskilda nödgats anlita ombud för att värna rätten till ersättning när deras förfoganderätt över sin egendom helt beskurits. Att få en överblick över kostnaderna är svårt, men det handlar sammantaget om ytterligare hundratusentals kronor. Detta utgör inte en god hushållning med skattemedel, särskilt inte när det sker på så lösa grunder som det är fråga om här.
Behovet av granskning av myndigheternas agerande
I de nämnda rättsfallen har domstolarna prövat de frågor som aktualiserats i målen. De är i sig inget som JK torde ha anledning att pröva på nytt och Norra Skog har inget att anmärka på domstolarnas dömande.
Det som däremot är av betydelse är att myndigheternas handläggning och agerande inför och under processerna granskas, för att avgöra om kraven på legalitet, saklighet, opartiskhet och proportionalitet kan anses uppfyllda. Det kan inte vara så att grundläggande krav på myndigheters agerande bortfaller så snart det är fråga om en domstolsprövning – kraven är absoluta och gäller alltid, såväl utom som inför rätta.
Att enskilda kan behöva möta myndigheter i domstol i vissa frågor där det saknas tydliga svar i lagstiftning eller praxis är förstås en verklighet som man kan behöva förhålla sig till, men såväl vägen fram till en domstolsprövning och myndigheternas ageranden inom denna prövning måste präglas av legalitet, objektivitet och proportionalitet för att medborgarnas förtroende för staten och myndigheterna ska kunna upprätthållas.
För att förhindra att detta agerande återupprepas och säkerställa att medborgare som ställs mot myndigheter i domstol möts av myndigheter som agerar enligt grunderna för en god förvaltning är det angeläget att JK genomför en granskning av hur Skogsstyrelsen och Kammarkollegiet hanterat nämnda processer.
För Norra Skog ek. för
Kort information om skogsforum.se